Le 16 novembre 2022, à Pays-Bas contre Commission (T-469/20), le Tribunal a annulé la décision de la Commission européenne dans l’affaire des aides d’État SA.54537. Par cette décision, la Commission a conclu que la compensation de 52,5 millions d’euros accordée à la centrale au charbon de Hemweg pour sa fermeture anticipée pouvait être déclarée aide compatible. Alors que le recours des Pays-Bas en annulation de cette décision s’appuyait sur plusieurs moyens, la question principale était de savoir si la Commission pouvait qualifier la compensation accordée d’aide compatible sans établir que le paiement constituait effectivement une aide en premier lieu. Selon le Tribunal, de tels « raccourcis » étaient inacceptables en droit des aides d’État.

En 2019, les Pays-Bas ont adopté une loi interdisant l’utilisation du charbon pour la production d’électricité d’ici 2030. Pourtant, les entreprises touchées de manière disproportionnée par cette interdiction ont été autorisées à demander une indemnisation. En tant que pollueur le plus ancien et le plus important des cinq centrales électriques au charbon, Hemweg n’a pas bénéficié d’une période de transition et a dû être immédiatement fermée. Cela a déclenché le droit à une indemnisation de 52,5 millions d’euros, qui a été versée au propriétaire de Hemweg, Vattenfall.

Selon les Pays-Bas, l’État était tenu, en vertu du droit néerlandais, d’accorder l’indemnisation car la fermeture anticipée empêchait Hemweg de continuer à fonctionner de manière rentable et empiétait sur les droits de propriété de Vattenfall tels qu’ils sont consacrés par le droit néerlandais. Ainsi, la compensation ne constituait pas une aide et n’a pas été notifiée à la Commission. Selon la Commission, toutefois: «L’argument avancé par les Pays-Bas selon lequel la mesure vise à atténuer un désavantage ne s’oppose pas à ce qu’une mesure puisse être qualifiée d’aide d’État. Sur la base de ce qui précède, il ne peut être exclu que la mesure conduise à un avantage sélectif pour Vattenfall. Bien qu’elle n’ait pas établi si la compensation constituait une aide, la Commission est rapidement passée à l’évaluation de la compatibilité. En l’absence d’orientations spécifiques au titre des lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie 2014-2020, la mesure a été évaluée et autorisée directement au titre de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

Si la mesure était compatible avec le marché intérieur, pourquoi les Pays-Bas se sont-ils plaints ? Après tout, la Commission elle-même a fait valoir devant le Tribunal qu’il pouvait parfois être plus efficace et avantageux pour les parties concernées si la Commission déclarait une mesure compatible avec le marché intérieur sans engager de procédure formelle d’examen au titre de l’article 4, paragraphe 4 du règlement 2015/1589 pour déterminer l’existence d’une aide. En outre, la Commission a fait valoir qu’en adoptant une décision de ne pas soulever d’objections à l’encontre de la mesure difficilement qualifiable d’aide, elle appliquait le principe de bonne administration et créait la sécurité juridique (voir points 46-48). Le Tribunal a toutefois rappelé à la Commission ses obligations en vertu du droit des aides d’État et les conséquences inacceptables de prendre des « raccourcis » par la Commission.

Premièrement, contrairement à ce que soutenait la Commission, l’article 107, paragraphe 3, TFUE et l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 obligeaient la Commission à déclarer une mesure étatique donnée comme une aide avant de se prononcer sur sa compatibilité. En ne s’acquittant pas de cette obligation, la Commission a outrepassé ses pouvoirs.

Deuxièmement, la Commission a agi en violation du principe de sécurité juridique qui exige la prévisibilité quant aux conséquences juridiques des actes administratifs, lesquelles doivent être claires, précises et non équivoques. Bien que la compensation ait été déclarée comme une aide compatible, cette «aide» n’a jamais été notifiée, et donc illégale. Par conséquent, une juridiction nationale serait tenue d’ordonner au bénéficiaire de payer des intérêts pour la période d’illégalité.

Troisièmement, le fait que la Commission n’ait pas déclaré la compensation en tant qu’aide a soulevé la question du traitement du cumul potentiel au regard des lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie 2014-2020. Selon le point 81, les aides pouvaient être accordées simultanément au titre de plusieurs régimes d’aides ou être cumulées avec des aides ad hoc, à condition que le montant total des aides pour une activité ou un projet n’excède pas les limites fixées par les plafonds d’aides fixés dans lesdites lignes directrices. Si les Pays-Bas avaient décidé d’accorder de nouvelles mesures à Vattenfall, les intéressés n’auraient eu aucune sécurité juridique quant à leurs droits et obligations.

L’affaire rappelle clairement les obligations de la Commission en matière de contrôle des aides d’État. Si le Tribunal a présenté suffisamment d’arguments pour annuler la décision de la Commission et son raisonnement, on peut rappeler qu’il appartient à la Commission d’établir qu’une mesure étatique donnée constitue une aide avant de pouvoir aller plus loin. À cet égard, invoquer l’efficacité des procédures d’aides d’État, la bonne administration et la sécurité juridique tout en privant l’État de cette dernière est tout à fait inhabituel. Enfin, la question de savoir si la compensation équivalait à une aide était vraiment intéressante et y répondre aurait apporté une clarification bienvenue.

Malgorzata Cyndecka est professeur associé à la faculté de droit de l’université de Bergen. Elle est également rédactrice en chef adjointe du European State Aid Law Quarterly.