Dans ses constatations adoptées le 18 juillet 2024, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a franchi une étape importante vers la résolution des problèmes d’état de droit et de procès équitable au sein des organisations internationales et de leurs mécanismes de justice internes. Il s’agit d’une évolution très bienvenue et nécessaire pour l’ordre juridique international. Malheureusement, le Comité n’a pas appliqué de manière appropriée les normes juridiques pertinentes dans le cas d’espèce et a ainsi raté une occasion de protéger l’indépendance judiciaire et les droits connexes à un procès équitable des requérants devant les instances internationales.

Faits de l’affaire

L’affaire concerne un ancien employé de la Banque asiatique de développement (BAD), une organisation internationale dont le siège est aux Philippines. Après que son contrat avec la BAD ait été résilié pour des raisons de performances prétendument insatisfaisantes, elle a contesté cette résiliation devant le mécanisme de justice interne de la BAD, à savoir le Tribunal administratif de la BAD (ADBAT). En 2017, ce tribunal a tranché en faveur de la BAD.

Par la suite, le requérant s’est adressé au Comité des droits de l’homme, affirmant que l’ADBAT présentait des déficiences structurelles, notamment qu’elle n’était pas un tribunal indépendant et impartial. En conséquence, elle a fait valoir que la BAD ne remplit pas ses obligations de fournir un mécanisme de justice interne indépendant et impartial. Selon le requérant, « selon la Cour internationale de Justice, les tribunaux de la fonction publique des organisations internationales doivent rendre la justice de manière indépendante et impartiale, et dans le respect du droit à un procès équitable ». Lorsque et dans la mesure où les organisations internationales jouissent d’immunités (fonctionnelles) et que leurs actions ne peuvent donc pas être contestées devant les tribunaux nationaux, elles doivent fournir à leurs employés des « moyens alternatifs raisonnables » de résolution des litiges, comme l’exige la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt. Waite et Kennedy décision de 1999.

En outre, elle a estimé qu’il était de la responsabilité des Philippines, l’État hôte de la BAD, de s’impliquer. Elle a contacté le ministère des Affaires étrangères des Philippines, exhortant les Philippines à veiller à ce que les violations prennent fin et à ce que ses droits à un procès équitable soient rétablis. Cette démarche restant sans succès, elle a déposé une plainte auprès du Comité des droits de l’homme. Elle affirmait en particulier que ses droits garantis par le paragraphe 1 de l’article 14, lu conjointement avec le paragraphe 3 de l’article 2 du Pacte, avaient été violés car elle n’avait pas accès à un tribunal indépendant et impartial.

La mondialisation Waite et Kennedy

Avec la présente décision, le Comité des droits de l’homme a considérablement développé sa jurisprudence sur l’état de droit et les normes de procès équitable au sein des organisations internationales et sur les obligations connexes de leurs États membres. Tant en ce qui concerne la recevabilité que le fond, le Comité s’est référé à la jurisprudence de la Cour EDH dans l’affaire Waite et Kennedy et les décisions connexes. Il s’agit d’une étape importante car cette jurisprudence, bien que largement discutée par les chercheurs de nombreuses régions du monde, a souvent été perçue comme applicable uniquement au contexte européen. Dans Waite et Kennedyla Cour européenne des droits de l’homme a décidé que les États, lorsqu’ils créent des organisations internationales, ne sont pas dispensés de leurs obligations en matière de droits de l’homme en ce qui concerne les activités de ces organisations. Sur cette base, la Cour a établi l’obligation pour les organisations internationales de fournir aux personnes concernées des « moyens alternatifs raisonnables » de règlement des différends – faute de quoi, les tribunaux nationaux ont compétence, malgré l’immunité fonctionnelle de l’organisation, pour trancher les affaires intentées par les personnes concernées contre l’organisation.

Le Comité des droits de l’homme a explicitement adopté cette approche. Quant à la recevabilité de l’affaire, le Comité a décidé – citant Waite et Kennedy – que

« Même si les organisations internationales ont une personnalité juridique internationale et jouissent d’immunités juridictionnelles, l’État hôte partie peut toujours avoir compétence en vertu du Pacte si l’organisation internationale ne propose pas d’autres moyens raisonnables de règlement des différends ». [para 8.6]

Elle a ainsi rejeté l’argument des Philippines selon lequel le demandeur n’était pas sous sa juridiction et qu’aucune obligation conventionnelle des Philippines n’aurait donc pu être engagée. Elle accepte l’approche de la Cour EDH selon laquelle l’État hôte peut avoir compétence pour connaître des litiges entre les organisations internationales et les membres de leur personnel s’il n’existe pas de mécanisme de justice interne approprié fourni par cette organisation.

Quant au bien-fondé de l’affaire, le Comité souligne les obligations des États membres en matière de droits de l’homme quant aux structures et institutions des organisations internationales dont ils sont parties. Il reprend presque mot pour mot la déclaration de la Cour EDH dans Waite et Kennedy:

« Compte tenu de la jurisprudence des instances judiciaires internationales, le Comité est d’avis que lorsque les Etats créent des organisations internationales afin de poursuivre ou de renforcer leur coopération dans certains domaines d’activité, et lorsqu’ils transfèrent à ces organisations certaines compétences et leur accordent des immunités , cela peut avoir des implications quant à la protection des droits fondamentaux. Il serait donc incompatible avec l’objet et le but du Pacte que les États parties soient ainsi libérés de leurs obligations au titre du Pacte en ce qui concerne le domaine d’activité couvert par un tel transfert. La commission rappelle que le Pacte vise à garantir non pas des droits théoriques ou illusoires, mais des droits pratiques et effectifs. Cela vaut également pour le droit d’accès aux tribunaux, compte tenu de la place prépondérante qu’occupe dans toutes les sociétés le droit à un procès équitable, consacré à l’article 14 du Pacte. » [para 9.6]

Le Comité reprend également la formulation de la Cour EDH selon laquelle les organisations internationales doivent fournir « des moyens alternatifs raisonnables de règlement des différends » et approuve cette obligation comme une obligation en vertu du Pacte :

« Le Comité considère qu’il incombe aux organisations internationales, y compris la Banque asiatique de développement, de prévoir des moyens alternatifs raisonnables de règlement des différends, comme dans le cas de conflits du travail entre l’organisation internationale et son personnel. » [para 9.7]

Bien que le Comité relativise quelque peu cette obligation en acceptant que « les normes des garanties d’un procès équitable puissent différer selon le type de litige » – une formulation qui donne une marge de manœuvre considérable aux organisations internationales et peu ou pas d’indications quant aux normes acceptables en vertu de la loi. Pacte – le fait que le Comité ait établi cette obligation en tant que telle est très apprécié du point de vue de l’État de droit au niveau international. Il s’attaque aux déficits d’équité des procès et d’indépendance judiciaire qui sont encore trop fréquents au sein des mécanismes de justice interne de nombreuses organisations internationales.

Ne pas protéger l’indépendance judiciaire

Malgré l’adoption Waite et Kennedy Le Comité des droits de l’homme n’applique malheureusement pas ces normes de manière significative dans le cas d’espèce, car il s’agit d’une mesure positive pour protéger l’état de droit et les normes d’un procès équitable au niveau international. Dans un court paragraphe si superficiel et trivial qu’il ne mérite presque pas d’être qualifié d’application aux faits, le Comité se contente de rejeter les allégations du requérant quant aux problèmes liés à l’indépendance de l’ADBAT. Elle n’aborde pas la longue liste de questions abordées dans la requête, notamment : le rôle important du président de l’ADB – qui est formellement partie prenante dans tout conflit lié au travail – dans le renouvellement du mandat d’un juge de l’ADBAT tous les trois ans ; activités extrajudiciaires et contacts personnels entre les membres de l’ADBAT et la direction de la BAD ; l’absence d’audience malgré une contestation des faits et de la crédibilité du requérant.

Le Comité a simplement indiqué que le requérant

« a eu accès à des mécanismes de recours internes, dont le Médiateur et une procédure de conciliation, avant de recourir au Tribunal administratif, dont les membres sont nommés par le Conseil d’administration, conformément au statut du Tribunal administratif et aux principes d’indépendance et d’impartialité. Le Comité observe que le Tribunal administratif a examiné les plaintes individuelles de l’auteur, concluant à cet égard, par une décision motivée et compte tenu des éléments de preuve disponibles, qu’aucune audience ni aucune déposition de témoins n’étaient nécessaires, et a estimé que ses allégations n’étaient pas suffisamment étayées. » [para 9.8.]

Avec cette décision, le Comité des droits de l’homme a de facto donné carte blanche non seulement à la BAD mais aussi à d’autres organisations internationales dotées de mécanismes de justice interne mal conçus et pas totalement indépendants et impartiaux. Le Comité aurait peut-être hésité à prendre plus au sérieux l’indépendance judiciaire parce qu’il n’aurait peut-être pas voulu ouvrir les vannes de plaintes individuelles contre de tels mécanismes. Compte tenu des déficiences structurelles largement répandues en matière de procès équitable et d’indépendance judiciaire devant les organisations internationales, cela aurait pu être une décision stratégique d’un Comité déjà surchargé (à noter, comme symptôme, que le Comité a mis six ans pour trancher l’affaire en question) . Cependant, aussi compréhensible que puisse être cette motivation du point de vue de l’institution, le Comité a raté une occasion de renforcer l’État de droit au niveau international. À tout le moins, il aurait dû s’attaquer en détail aux problèmes revendiqués concernant l’indépendance de l’ADBAT, non seulement pour assurer une protection adéquate de l’indépendance judiciaire dans le cas d’espèce, mais aussi pour démontrer à d’autres organes judiciaires internationaux et régionaux comment pour protéger efficacement cette valeur et ce droit crucial. Ce à quoi on aurait pu s’attendre ici, de la part du Comité, c’était de fournir une norme de fond quant à ce qui est requis en termes d’indépendance et d’impartialité par un mécanisme de justice interne.

Au lieu de cela, le Comité n’a pas pris au sérieux ses propres normes en matière d’indépendance judiciaire. L’Observation générale n° 32 stipule :

« Une situation dans laquelle les fonctions et compétences du pouvoir judiciaire et de l’exécutif ne sont pas clairement distinctes ou dans laquelle le second est en mesure de contrôler ou de diriger le premier est incompatible avec la notion de tribunal indépendant. Il est nécessaire de protéger les juges contre les conflits d’intérêts et l’intimidation.»

Les questions mentionnées ci-dessus concernant la nomination des juges de l’ADBAT auraient dû être traitées selon cette norme. En outre, le Comité aurait dû prendre en compte la perception d’indépendance et d’impartialité de ceux qui portent des affaires devant un tribunal et du public en général. Dans son Observation générale n° 32, le Comité a reconnu que « le tribunal doit également paraître impartial à un observateur raisonnable ». Si elle avait appliqué ce critère au cas d’espèce, elle aurait dû s’intéresser en particulier aux incidents que le requérant avait signalés dans la présente décision concernant les activités extrajudiciaires et les contacts personnels entre les membres de l’ADBAT et la direction de l’ADBAT. En n’abordant pas correctement ces aspects et d’autres aspects de l’indépendance judiciaire, le Comité, bien qu’il ait souligné la « place prédominante occupée par l’indépendance judiciaire dans toutes les sociétés », n’a pas rendu justice à cette valeur.