Le corpus juridique de l’UE compte plus de 100 000 textes législatifs et certains affirment que l’activité législative de l’UE est en déclin. Pour autant, ces lois sont-elles respectées et apportent-elles les résultats escomptés ? Pour répondre à ces questions, il est important d’étudier les processus de mise en œuvre pertinents.

L’application des lois est un processus consistant à contrôler le respect des lois, à enquêter sur d’éventuelles violations et à répondre aux violations avérées par le biais de corrections et de sanctions. À l’invitation des éditions Edward Elgar, j’ai organisé un manuel de recherche sur l’application du droit de l’UE, rédigé par 50 experts issus de domaines concernés. Cet article de blog donne un aperçu succinct des principales conclusions de cet ouvrage, qui visait à présenter l’état de l’art en matière de recherche et de pratique et à esquisser les orientations des recherches et politiques futures. Le livre montre une évolution du concept d’application du droit de l’UE et observe des tendances intéressantes. S’appuyant sur une méthodologie comparative, il plaide en faveur d’une importance croissante de la fonction préventive de l’application des lois et montre une variété perspicace d’approches qui peuvent être adoptées à cet égard. Enfin, l’ouvrage aborde la question du succès de l’application des lois en identifiant les facteurs qui pourraient la favoriser ou l’entraver.

À propos du livre

Le « Manuel de recherche d’Edward Elgar sur l’application du droit de l’UE » comprend trois parties : sur les perspectives conceptuelles, institutionnelles et sectorielles de l’application du droit de l’UE. L’objectif primordial était d’étudier comment l’application des lois a été organisée (élément 1), dans quelle mesure elle a été couronnée de succès (élément 2) et ce que pourrait signifier une application réussie (élément 3).

D’un point de vue conceptuel, il était clair que le succès venait de la clarté des normes, d’un bon alignement entre les lois européennes et nationales et de l’interaction entre les approches fondées sur la dissuasion et la conformité, qui peuvent inclure des échelles d’application d’instruments tels que les avertissements, les paiements périodiques, les sanctions, retrait des licences, etc. Sur le plan institutionnel, la légitimité et l’indépendance des agences d’application et des tribunaux européens et nationaux semblent revêtir une importance capitale. Les ressources – humaines, financières, technologiques – et l’expertise sont également d’une importance capitale. Vingt et une études sectorielles ont montré toutes sortes de variations en termes d’application – depuis l’intervention judiciaire jusqu’à l’application par les organismes publics. Un débat est en cours sur la manière de mesurer le succès de l’application : cela dépend-il de l’existence de normes et de pouvoirs pertinents, et/ou également de résultats spécifiques, et/ou de efforts spécifiques ?

Presentation of the book at the first 2024 EULEN Annual Conference at King's College London. The panel consisted of Prof. Ch. Vajda (barrister, visiting professor at KCL, former judge at the Court of Justice of the European Union), Mr. H. Mojet (Senior Official at the Dutch Ministry of Economic Affairs) and Mr. J. Lynch (Senior Enforcer at the European Securities and Markets Authority (ESMA)). 20.09.2024

Dossier 1 : évolution du concept d’« application du droit de l’UE » et tendances

L’évolution de l’application du droit de l’UE connaît un certain nombre de processus et de tendances mentionnés tout au long du livre. Tout d’abord, il est clair que l’application du droit de l’UE ne se résume pas, en gros, à une procédure d’infraction. Les tribunaux nationaux, les administrations, les agences et réseaux européens et nationaux, les citoyens et les entreprises sont les acteurs chargés de l’application des règles. Cela implique l’importance d’étudier non seulement les jugements des tribunaux, mais aussi les règles, les acteurs et les processus au-delà.

Deuxièmement, plusieurs tendances peuvent être constatées :

• Les approches d’application fondées sur des principes, des droits et des garanties sont de plus en plus nombreuses. Cela signifie que l’application des lois de l’UE peut être organisée en garantissant et en surveillant des principes spécifiques dans la réalisation des objectifs politiques, plutôt qu’en utilisant des réglementations détaillées. Cette évolution permet également de s’appuyer sur des droits et des garanties pour garantir la réalisation légitime des objectifs politiques ;
• L’européanisation des lois nationales et leur application dans le contexte européen se développent. Cette tendance signifie des changements d’influence et des ajustements dans divers degrés d’harmonisation des lois nationales de fond et de procédure ; en outre, cette tendance témoigne également d’un passage d’une application principalement indirecte à une application également directe et en réseau ;
• Il existe une centralisation du pouvoir d’application de l’autorité chargée de l’élaboration des règles pour déterminer comment l’application doit être effectuée et exercée ; par exemple, via la multiplication des coordinations (via les réseaux) et des agences ;
• Nous observons une politisation de l’application de la réglementation en déterminant, en débattant et en définissant quelles questions doivent être réglementées et appliquées et lesquelles ne le sont pas ; des compromis difficiles et des difficultés à parvenir à un accord peuvent conduire à la création de processus de gouvernance et de prise de décision trop complexes qui pourraient remettre en cause l’application ;
• Il semble y avoir une consolidation et une formalisation en cours des activités d’application par le biais du droit dur, doux et jurisprudentiel de l’UE, ainsi que des droits et des garanties ;
• On observe en outre une prolifération de soft ou ex ante des mécanismes visant à renforcer le respect des règles qui garantissent la fonction préventive de l’application des lois au lieu de s’appuyer uniquement sur sa fonction de réponse, qui peut s’avérer coûteuse en termes de coûts humains, financiers et émotionnels ;
• Enfin, nous notons l’avènement de la criminalisation des lois de l’UE, ce qui signifie la prolifération de sanctions pénales nationales prescrivant des violations des lois de l’UE ; En outre, nous observons une harmonisation continue des lois procédurales pénales.

Caractéristique 2 : fonction préventive du contrôle et laboratoire des approches en matière de contrôle

L’évolution du concept d’« application du droit de l’UE » se traduit également par une meilleure compréhension des fonctions d’application. Ce livre a déplacé l’attention de la fonction principalement réactive ou réactive de l’application vers sa fonction préventive. S’il est important d’envisager un juste équilibre entre les mécanismes d’application ex ante et ex post, ce volume fournit une bonne illustration d’un ensemble d’outils riche et en constante évolution. ex ante des mécanismes et des clauses qui soutiennent le développement de pyramides d’application et d’une réglementation réactive. Recherche ex ante Les outils comprennent l’élaboration de codes de conduite, de programmes de conformité, la pression des pairs, les procédures de dialogue, les clauses de médiation et de règlement des différends (y compris le recours à des systèmes efficaces ex post comme SOLVIT), les modes alternatifs de règlement des différends et le règlement des différends en ligne, la mise en place de ex ante conditions et exigences de notification, recours préventifs, auto-déclaration, application collaborative, éducation et orientations juridiques non contraignantes, développement de principes spécifiques tels que le « pollueur-payeur » et la traçabilité de l’origine des aliments ou de l’argent, systèmes d’alerte rapide, coopération, échange d’informations, mesures disciplinaires.

Caractéristique 3 : éléments favorisant et entravant le succès de l’application

Les éléments qui peuvent favoriser ou entraver le succès et l’évaluation de l’application semblent se résumer aux trois suivants :

• (manque de) stratégie d’application ;
• la complexité des institutions conçues, des dispositions juridiques et de leur application, ainsi que des procédures de contrôle qui portent atteinte à la légitimité et aux normes de l’État de droit ;
• (indésirable) politisation.

On peut en même temps se demander si le facteur de politisation indésirable ne fait pas également partie intégrante d’un manque de stratégie et de procédures complexes. Je laisse cela à la réflexion ultérieure du lecteur. Ainsi, les leçons apprises comprennent :

• disposer d’une stratégie globale et d’une clarté sur le pouvoir d’application de l’UE (cela inclut la justification des choix en faveur d’une application indirecte, en réseau et directe ; l’élaboration d’un équilibre entre les fonctions et les mécanismes d’application préventifs et réactifs ; le développement d’approches générales et sectorielles, etc.) ;
• une législation et une élaboration de règles intelligentes qui tiennent compte de leur application ex anteau stade de l’élaboration des lois/règles (y compris dans le cadre de l’analyse d’impact). Une telle élaboration de règles comprendrait des mécanismes nationaux d’application, adaptant l’application aux objectifs politiques et à la nature des obligations, ainsi qu’aux acteurs ciblés pour assumer ces obligations ;
• étudier en permanence l’effet des politiques d’application existantes afin d’établir des statistiques et des connaissances fiables sur l’application des lois ;
• développer des principes de création d’institutions et de procédures simples et claires ;
• enfin, travailler sur des pratiques permettant de traiter les considérations politiques en développant la « règle de raison » pour justifier la nécessité d’une réglementation et de ses autres éléments (au niveau du droit de l’UE), ainsi qu’en promouvant l’idée que le gouvernement ne contrôle pas seulement les gouvernés mais aussi lui-même (le Fédéraliste n° 51, voir Madison 1788).

Remarques finales

Dans l’ensemble, l’application des lois est un processus complexe doté de mécanismes préventifs et réactifs, qui contribuent tous deux à lutter contre le non-respect, ce qui, à mon avis, devrait être au centre de toute stratégie d’application réussie. Prévenir le non-respect augmente les chances de garantir l’objectif politique ou la valeur du régime au moindre coût, qu’il soit financier ou autre. En outre, les fonctions préventives et réactives doivent être bien conçues et équilibrées pour garantir le succès de l’application des lois. Les domaines politiques peuvent différer en termes de compétence de l’UE et de leurs objectifs politiques respectifs. Cela se traduira à son tour par la nécessité de mécanismes et d’approches d’application différents. Dans tous les cas, comprendre les raisons (potentielles) du non-respect pourrait aider à proposer une boîte à outils efficace d’instruments d’application, adaptés pour répondre à ces raisons – des outils permettant de rechercher un accord sur la norme, d’éduquer, de discuter, d’avertir, d’expliquer, d’enquêter et de donner des informations. diverses réponses à diverses violations, de manière légitime et proportionnée.

Miroslava Scholten est professeure agrégée d’application de la loi européenne à l’Université d’Utrecht et membre du Centre d’Utrecht pour la réglementation et l’application des lois en Europe (RENFORCE).

Derniers messages de Miroslava Scholten (voir tout)